7月5日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國證監(jiān)會、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局、國務(wù)院國資委《關(guān)于進一步做好資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》聚焦綜合懲治資本市場財務(wù)造假，堅持系統(tǒng)觀念，進一步加大打擊力度，著力完善監(jiān)管協(xié)同機制，構(gòu)建綜合懲防長效機制。

證監(jiān)會表示，《意見》的出臺，為做好當(dāng)前和今后一段時期資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作指明了方向，將有力推動各方進一步嚴懲財務(wù)造假，切實保護投資者合法權(quán)益，全面構(gòu)建財務(wù)造假綜合懲防新的工作格局，為推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

五方面聚合力從嚴打擊財務(wù)造假

《意見》從打擊和遏制重點領(lǐng)域財務(wù)造假、優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機制、加大全方位立體化追責(zé)力度、加強部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同、常態(tài)化長效化防治財務(wù)造假等5個方面提出17項具體舉措。

一是堅決打擊和遏制重點領(lǐng)域財務(wù)造假。包括嚴肅懲治欺詐發(fā)行股票債券、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等行為，嚴厲打擊系統(tǒng)性造假和第三方配合造假，加強對濫用會計政策實施造假的監(jiān)管，強化對特定領(lǐng)域財務(wù)造假的打擊力度。

具體來看，包括持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊機制，把好資本市場“入口關(guān)”。加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)力度，聚焦業(yè)績異常增長等情形，嚴防“帶病闖關(guān)”。全面懲處財務(wù)造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團伙，堅決破除造假“生態(tài)圈”。強化財會監(jiān)督，加大對濫用會計政策和會計估計實施財務(wù)造假的打擊力度。密切關(guān)注會計政策和會計估計執(zhí)行情況。加大對操縱資產(chǎn)減值計提調(diào)節(jié)利潤、以財務(wù)“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。依法懲治證券發(fā)行人、上市公司通過“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易方式實施的財務(wù)造假。嚴厲打擊利用供應(yīng)鏈金融、商業(yè)保理、票據(jù)交易等方式實施的財務(wù)造假，從嚴懲處基于完成并購重組業(yè)績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權(quán)激勵行權(quán)條件、規(guī)避退市等目的實施的財務(wù)造假。壓實私募股權(quán)創(chuàng)投基金管理人勤勉盡責(zé)責(zé)任，加強對基金所投項目財務(wù)真實性的盡職調(diào)查和投后管理，防范造假行為發(fā)生。

二是優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機制。包括健全線索發(fā)現(xiàn)機制，發(fā)揮科技手段支撐作用，增強穿透監(jiān)管能力。加快推進監(jiān)管轉(zhuǎn)型，完善重大案件調(diào)查處罰機制，提高查辦質(zhì)效。深化證券執(zhí)法與司法機關(guān)在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作，提升大案要案查處效率。

包括發(fā)揮全國信用信息共享平臺的支撐功能，依法查詢國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，多渠道識別財務(wù)造假線索。健全對線索的全流程閉環(huán)管理機制，規(guī)范線索處置程序。依法依規(guī)利用銀行流水電子化查詢和反洗錢協(xié)查機制。用好與境外證券監(jiān)管機構(gòu)簽署的雙邊、多邊監(jiān)管合作諒解備忘錄，加強跨境協(xié)查力度。對跨區(qū)域、系統(tǒng)性等重大造假犯罪案件，推動建立健全公安和檢察機關(guān)聯(lián)合掛牌督辦機制，提升大案要案查處效率。

三是加大全方位立體化追責(zé)力度。包括加快出臺上市公司監(jiān)管條例，強化行政追責(zé)威懾力。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加強對“關(guān)鍵少數(shù)”及構(gòu)成犯罪配合造假方的刑事追責(zé)。完善民事追責(zé)支持機制，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，加強對投資者賠償救濟，提高綜合違法成本。

具體來看，用足用好法律授權(quán)，加大對財務(wù)造假案件的處罰力度，對主要責(zé)任人員依法堅決實施市場禁入。優(yōu)化財務(wù)造假處罰標準，大幅提高違法成本。對惡意轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的被執(zhí)行人通過向法院提起撤銷權(quán)之訴追回相關(guān)財產(chǎn)。嚴格執(zhí)行重大違法強制退市制度，對欺詐發(fā)行、嚴重財務(wù)造假的公司依法堅決予以退市，強化對相關(guān)機構(gòu)和個人追責(zé)。探索建立證券公益訴訟制度。推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統(tǒng)籌運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高違法成本。

四是加強部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同。包括國有資產(chǎn)出資人及有關(guān)企業(yè)主管部門加強監(jiān)督管理，對相關(guān)企業(yè)實施財務(wù)造假及配合造假問題嚴肅追責(zé)并通報反饋。金融監(jiān)管部門提升協(xié)同打擊力度，督促金融機構(gòu)加強對財務(wù)真實性的關(guān)注和審查，加強函證業(yè)務(wù)合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。地方政府將財務(wù)真實性作為扶優(yōu)限劣的重要依據(jù)，切實履行因財務(wù)造假問題引致風(fēng)險的屬地處置責(zé)任。

五是常態(tài)化長效化防治財務(wù)造假。包括增強公司治理內(nèi)生約束，強化審計委員會反舞弊職責(zé)，發(fā)揮獨立董事監(jiān)督作用，推動公司內(nèi)部建立追責(zé)機制。壓實中介機構(gòu)“看門人”責(zé)任，對重大違法違規(guī)的中介機構(gòu)依法暫?；蚪箯氖伦C券服務(wù)業(yè)務(wù)，完善資本市場會計、審計相關(guān)規(guī)則，加強聯(lián)合懲戒與社會監(jiān)督。

具體來看，引導(dǎo)證券發(fā)行人、公司加強內(nèi)控體系建設(shè)，突出對舞弊重點領(lǐng)域、環(huán)節(jié)的制約。落實獨立董事改革要求，有效發(fā)揮獨立董事監(jiān)督強化審計委員會反舞弊職責(zé)。推動上市公司建立績效薪酬追索等內(nèi)部追責(zé)機制，督促董事和高級管理人員履職盡責(zé)。強化考核約束，將財務(wù)造假作為各級國有企業(yè)負責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核扣分項。推廣以上市公司和債券發(fā)行人質(zhì)量為導(dǎo)向的中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量評價機制。督促保薦機構(gòu)、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)、律師事務(wù)所等中介機構(gòu)加強執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制。強化對中介機構(gòu)的監(jiān)督檢查，中介機構(gòu)發(fā)現(xiàn)涉及證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假的，及時向財政、證券監(jiān)管部門通報。中介機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)造假行為時主動報告的，依法從輕或減輕處罰。健全中介機構(gòu)及從業(yè)人員信用記錄，督促有關(guān)機構(gòu)及人員勤勉盡責(zé)。對存在重大違法違規(guī)行為的中介機構(gòu)依法暫停或禁止從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)，嚴格執(zhí)行吊銷執(zhí)業(yè)許可、從業(yè)人員禁入等制度。完善資本市場會計、審計、評估監(jiān)管規(guī)則，發(fā)布重點領(lǐng)域的應(yīng)用案例或?qū)嵤﹩柎穑訌妼嫓蕜t實施的指導(dǎo)。強化財會監(jiān)督制度建設(shè)，推進電子憑證會計數(shù)據(jù)標準應(yīng)用，提升企業(yè)財務(wù)會計規(guī)范化水平。完善信息披露豁免監(jiān)管制度，嚴格豁免條件和程序，防范證券發(fā)行人、上市公司濫用豁免掩蓋造假行為。加強聯(lián)合懲戒與社會監(jiān)督。將財務(wù)造假、資金占用和配合造假等嚴重違法失信主體納入金融領(lǐng)域嚴重失信主體名單，推送至全國信用信息共享平臺，并將相關(guān)信息在“信用中國”網(wǎng)站和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進行公示，依法依規(guī)實施聯(lián)合懲戒、強化失信約束，完善財務(wù)造假等重大違法違規(guī)行為內(nèi)部人士舉報獎勵機制，提高獎勵金額，保護“吹哨人”合法權(quán)益，發(fā)布典型違規(guī)案例查處情況，加大警示宣傳力度。

立體化追責(zé)體系加速構(gòu)建

值得注意的是，《意見》將加大全方位立體化追責(zé)力度作為重要內(nèi)容。在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，進一步深化重大案件行刑銜接，突出對財務(wù)造假公司和“關(guān)鍵少數(shù)”的重點打擊，重點做好“追首惡”，嚴厲懲處造假的策劃者和組織者。強化對控股股東、實控人組織實施造假、侵占的刑事追責(zé)力度。完善民事追責(zé)支持機制，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機制，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。

近年來，證監(jiān)會推動構(gòu)建行政執(zhí)法、民事追責(zé)、刑事打擊“三位一體”的立體化追責(zé)體系。一是在立法層面上，推動修訂《證券法》，對違規(guī)信披公司和責(zé)任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發(fā)行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》將違規(guī)披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機構(gòu)及從業(yè)人員出具虛假證明文件最高可判10年有期徒刑。二是在立體化追責(zé)上，行政處罰是立體化追責(zé)的一環(huán)，刑事追責(zé)和民事賠償也是立體化追責(zé)的重要組成部分。

在刑事追責(zé)方面，今年以來，證監(jiān)會已將40余起財務(wù)造假、資金占用、違規(guī)擔(dān)保等案件移送公安機關(guān)。

在民事追責(zé)方面，證監(jiān)會指導(dǎo)投資者服務(wù)中心，積極支持投資者發(fā)起民事追償訴訟，綜合運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟等，強化投資者賠償救濟。目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發(fā)起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。

證監(jiān)會已制定細化工作方案

券商中國記者了解到，證監(jiān)會已經(jīng)制定了貫徹落實《意見》的細化工作方案。證監(jiān)會表示，下一步將積極會同國資監(jiān)督管理機構(gòu)、金融監(jiān)管部門、有關(guān)企業(yè)主管部門、公安機關(guān)、地方政府等，進一步增強責(zé)任意識，密切協(xié)作形成合力，推動《意見》各項任務(wù)、要求落地見效。

一是加大打擊懲治力度。加強對重點領(lǐng)域涉財務(wù)造假風(fēng)險問題的排查，從嚴懲處、一體打擊財務(wù)造假、侵占、第三方配合造假，對違法違規(guī)問題依法嚴肅處理，并及時通報。

二是優(yōu)化工作機制。中國證監(jiān)會將會同有關(guān)部門對相關(guān)領(lǐng)域防治財務(wù)造假情況進行會商，合力推動各項工作落實落地。相關(guān)部門也將強化內(nèi)部監(jiān)督，對于管理或監(jiān)管履職不力的，嚴肅追責(zé)問責(zé)。

三是加大宣傳和指導(dǎo)力度。通過多種方式，加強對《意見》的宣傳解讀和輿論引導(dǎo)，積極回應(yīng)市場關(guān)切。相關(guān)部門加大對所出資企業(yè)、主管或監(jiān)管企業(yè)的指導(dǎo)力度，切實做好各項安排落實落地工作。